国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组
　　今年4月份以来，宏观经济调控进入本轮周期中的“二次调控”阶段。在国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议、提出六条关于楼市调控的针对性措施之后，5月29日国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(下称《意见》)。
　　与新、旧《国八条》相比较，《意见》出现的一个最大变化，就是首次将“调整住房供应结构”与“稳定住房价格”相并列，定为近期调控的重点，这表明中央对房地产市场的调控思路已经出现了一些新的变化。另外，《意见》中多达“十五”条的细则绝大部分以“数字说话”，使得过去“悬在半空中”的调控政策几乎“贴近地面”了。
　　理性看待前期房地产调控效果
　　正确理解房地产调控新政，需要建立在对前期调控效果正确把握的基础之上。自从去年3月国务院办公厅发出关于切实稳定住房价格的通知(俗称“旧《国八条》”)、4月建设部和发改委等7部委联合发出《关于做好稳定住房价格工作的意见》(俗称“新《国八条》”)以来，我国房地产投资增长速度开始放慢，少数城市房价持续上涨势头明显趋缓，个别城市的房价甚至出现了绝对下降。但是，由于两个“国八条”的措施在一些地区并没有得到很好的贯彻，大多数城市在增加普通商品房和经济适用住房方面没有太大的进展，一些地区还没有建立廉租住房制度。在一些城市房价增幅趋缓的同时，另外一些城市的房地产市场却开始趋热，房价大幅上升，市场秩序紊乱。正因为如此，一种观点认为，就整体而言，《国八条》的调控是无效的，需要反思，需要对房地产进行“二次调控”并下猛药，以免市场泡沫进一步加大。
　　不同的评估方式会导致不同的结论，这一现象提醒我们，在对一项政策效果尤其是一项牵涉面广的宏观政策进行评估时，需要用多种方式进行综合评估，显然下面的一些理由将有助于人们从另一个视角，即“政策有无法”来对前期的政策效果进行更为合理的评估。
　　第一、国际经验表明，经济长时期快速增长往往带来房地产泡沫
　　在持续高速经济增长条件下，房地产市场出现泡沫几乎是一个全球普遍规律，不同的只是泡沫的积聚程度。历史上，纽约、东京、伦敦、悉尼、香港等皆如此。在经济景气持续刺激的条件下，人们对经济前景和未来个人可支配收入的预期乐观，而房地产供给具有相对刚性，往往难以跟上社会投资和消费需求的扩张速度，这就使房地产市场价格高于均衡价格，吸引大量投资者的介入。房价一旦上涨，人们在适应性预期的作用下往往又会根据历史的变化推断未来的房地产价格，从而将更多资金投入房市，并且大量增持投资房，人为放大住房需求。在房地产市场火爆的情况下，房地产开发商在高额投资回报诱惑下，往往不惜代价囤积土地，人为加剧土地的稀缺性，推高地价和房价。与此同时，银行把房地产贷款看成优质资产，并为了争夺这块市场而展开激烈竞争，增加向房地产商和个人购房者贷款，而放松甚至忽略对借款企业或个人资信评估。最后，在投资者人为放大需求、开发商人为制造供给稀缺、银行忽视贷款风险等力量的共同持续作用之下，房地产价格最终将远离实际价值，形成并不断积聚市场泡沫。
　　第二、我国住房潜在需求巨大，房地产市场中长期看好
　　我国住房潜在需求主要来自两个方面。一是现有城镇居民改善住房条件的需求。自推行房改政策以来，我国80%以上的城镇可售公房已经出售给了职工，居民私有住房的比例已经达到72.8%，处于世界前列。如此之高的住房自有率，在成熟市场经济条件下通常意味着市场需求已经接近饱和。但在我国，情况比较特殊，由于住宅商品化时间较晚，大多数售给职工的公房建造时间较早，并不能满足现代人居住的要求。按照土地使用年限计算，我国住宅的建筑使用寿命至少应该在70年以上，然而我国多数住宅在使用年限不到20年就都变成了户内配套设施残缺不全的产品。有关调查显示，户使用独立抽水式厕所的住房仅为50.1%、有独立厨房的仅占85.4%、有热水供应的仅为2.4%等等，这些都不符合中央提出的小康标准。因而，随着经济发展和收入增加，多数城镇居民都有提高住宅档次和改善居住条件的需求。
　　另一个潜在需求来自城镇化。城镇化的发展将使得大量农民变市民。根据最新统计，我国现有城镇居民5.6亿人，城市化率为43%。按照规划，到2020年我国实现“全面小康”，城市化水平将达到55-60%，城镇居民人口将新增2.5-3亿左右。以人均需要拥有住宅建筑面积30平方米计算，这一部分人口将需要75-90亿平方米的新增建筑面积。
　　第三、全球资产价格处于一个急剧膨胀时期
　　在本轮世界景气周期中，各国CPI大多稳定在较低水平，使得各国中央银行能够容忍较低的利率，从而导致全球货币流动性过剩。
　　由此而来的一个结果就是，在过去5年中，绝大多数发达国家和增长速度进入世界前十二名的发展中国家都不约而同出现了资产价格膨胀。国际市场上诸多资产品种的价格出现了普涨，不仅是股票、债券、房地产、石油和黄金，而且古董、艺术品以及其他可以充当价值储存手段的物品，价格也大幅上升，并纷纷创下十几年、甚至几十年来新高。
　　目前，世界经济正处于有史以来规模最庞大的泡沫当中，这个泡沫价值据估算大约相当于全球GDP的一半。这期间，房地产跨境直接和间接投资交易额一直在上升，发达国家楼市总值由30万亿美元升至超过70万亿美元。近年，更有超过7000亿美元的热钱流入亚洲，其中有一部分通过各种方式流入我国的房地产市场，不仅对房价上涨起到推波助澜作用，甚至一度成为受制于《国八条》的国内开发商缓解资金紧张的一条重要途径。
　　除了上述原因之外，另外一些因素，比如房地产发展的闸门效应、国内货币流动性偏大、资金机构的投机炒作、土地供给制度的不完善、地方政府的介入等，也对房地产价格上涨起到明显推动作用。在这种形势之下，我国的房地产市场价格就犹如滑坡时失控的小车，对调控政策的评估，必须在较大程度上参照政策“有无”比较法。
　　把握房地产新政的新变化
　　房地产新政是前期房地产调控政策的延续。从表面上看，与新旧《国八条》相比，《国六条》似乎并没有新意，它所提到的每一条在新旧《国八条》中几乎都有相同或者类似的陈述，基本上是强调与前期政策的承接。所谓的“新政”又新在那里？笔者认为主要体现在以下几个方面。
　　第一，出台背景不一样。从宏观经济背景看，《国八条》出台时，经济增长已经从2004年第四季度的最高点沿着宏观调控所铺设的轨道逐步平缓下行，而《国六条》出台于今年一季度宏观经济出现强劲反弹、二次调控拉开序幕之际。从市场形势看，《国八条》出台时，房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快，供应结构不合理，市场秩序比较混乱。《国六条》出台时，除了房地产市场秩序依然比较混乱之外，房地产投资增长初步得到抑制，但住房供应结构不合理变得“矛盾突出”。过去重点调控城市的房价上涨过快的势头初步得到了抑制，但少数新的大城市房价上涨又过快。
　　第二，调控目标变得更清晰。从新旧《国八条》的文件题目中就可以看出，稳定房价是当时房地产调控所要解决的核心问题。尽管在新的《国八条》中第一条就明确提出“改善住房供应结构”。但在此处，“住房结构不合理”问题只是作为导致房价上涨的重要成因而受重视。然而，在为《国六条》配套的《意见》中，“调整住房供应结构”和“稳定住房价格”已经成为两个并重的任务。我国住房市场供应结构的不合理在早期确实对房价产生了一些助涨作用，但是随着时间的推进，住房供应结构与需求结构的脱节带来了另一个问题，即空置率的快速上升。从理论上讲，空置率快速上升，就应该对房地产价格产生下拉作用，然而实际情况却并非如此。这表明“调整住房供应结构”和“稳定住房价格”已经成为了两个需要同时解决的、但又相对独立的问题。
　　第三，政策措施更具操作性。在去年的房地产调控中，旧《国八条》提出了一些大思路，新《国八条》则将其思路变得稍加明晰，内容更多、更充实。《国六条》及配套《意见》在延续其基本思路的情况下，思路变得更加清晰，政策安排的逻辑关系也有所调整，即将调控思路进行细化，通过大量的指标量化，努力将有关措施落到实处。从这一演变过程中，我们可以清晰地看到，中央对房地产的调控也在一步步走向成熟和务实。在《国八条》中只有三处用数字或年份进行了具体的规定，而在《细则》的“十五条”中则有十条之多，是在用数字或年份说话，这就使得政策的执行和监督都有了可以衡量的依据。
　　另一个潜在需求来自城镇化。城镇化的发展将使得大量农民变市民。根据最新统计，我国现有城镇居民5.6亿人，城市化率为43%。按照规划，到2020年我国实现“全面小康”，城市化水平将达到55-60%，城镇居民人口将新增2.5-3亿左右。以人均需要拥有住宅建筑面积30平方米计算，这一部分人口将需要75-90亿平方米的新增建筑面积。
　　第三、全球资产价格处于一个急剧膨胀时期
　　在本轮世界景气周期中，各国CPI大多稳定在较低水平，使得各国中央银行能够容忍较低的利率，从而导致全球货币流动性过剩。
　　由此而来的一个结果就是，在过去5年中，绝大多数发达国家和增长速度进入世界前十二名的发展中国家都不约而同出现了资产价格膨胀。国际市场上诸多资产品种的价格出现了普涨，不仅是股票、债券、房地产、石油和黄金，而且古董、艺术品以及其他可以充当价值储存手段的物品，价格也大幅上升，并纷纷创下十几年、甚至几十年来新高。
　　目前，世界经济正处于有史以来规模最庞大的泡沫当中，这个泡沫价值据估算大约相当于全球GDP的一半。这期间，房地产跨境直接和间接投资交易额一直在上升，发达国家楼市总值由30万亿美元升至超过70万亿美元。近年，更有超过7000亿美元的热钱流入亚洲，其中有一部分通过各种方式流入我国的房地产市场，不仅对房价上涨起到推波助澜作用，甚至一度成为受制于《国八条》的国内开发商缓解资金紧张的一条重要途径。
　　除了上述原因之外，另外一些因素，比如房地产发展的闸门效应、国内货币流动性偏大、资金机构的投机炒作、土地供给制度的不完善、地方政府的介入等，也对房地产价格上涨起到明显推动作用。在这种形势之下，我国的房地产市场价格就犹如滑坡时失控的小车，对调控政策的评估，必须在较大程度上参照政策“有无”比较法。
　　把握房地产新政的新变化
　　房地产新政是前期房地产调控政策的延续。从表面上看，与新旧《国八条》相比，《国六条》似乎并没有新意，它所提到的每一条在新旧《国八条》中几乎都有相同或者类似的陈述，基本上是强调与前期政策的承接。所谓的“新政”又新在那里？笔者认为主要体现在以下几个方面。
　　第一，出台背景不一样。从宏观经济背景看，《国八条》出台时，经济增长已经从2004年第四季度的最高点沿着宏观调控所铺设的轨道逐步平缓下行，而《国六条》出台于今年一季度宏观经济出现强劲反弹、二次调控拉开序幕之际。从市场形势看，《国八条》出台时，房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快，供应结构不合理，市场秩序比较混乱。《国六条》出台时，除了房地产市场秩序依然比较混乱之外，房地产投资增长初步得到抑制，但住房供应结构不合理变得“矛盾突出”。过去重点调控城市的房价上涨过快的势头初步得到了抑制，但少数新的大城市房价上涨又过快。
　　第二，调控目标变得更清晰。从新旧《国八条》的文件题目中就可以看出，稳定房价是当时房地产调控所要解决的核心问题。尽管在新的《国八条》中第一条就明确提出“改善住房供应结构”。但在此处，“住房结构不合理”问题只是作为导致房价上涨的重要成因而受重视。然而，在为《国六条》配套的《意见》中，“调整住房供应结构”和“稳定住房价格”已经成为两个并重的任务。我国住房市场供应结构的不合理在早期确实对房价产生了一些助涨作用，但是随着时间的推进，住房供应结构与需求结构的脱节带来了另一个问题，即空置率的快速上升。从理论上讲，空置率快速上升，就应该对房地产价格产生下拉作用，然而实际情况却并非如此。这表明“调整住房供应结构”和“稳定住房价格”已经成为了两个需要同时解决的、但又相对独立的问题。
　　第三，政策措施更具操作性。在去年的房地产调控中，旧《国八条》提出了一些大思路，新《国八条》则将其思路变得稍加明晰，内容更多、更充实。《国六条》及配套《意见》在延续其基本思路的情况下，思路变得更加清晰，政策安排的逻辑关系也有所调整，即将调控思路进行细化，通过大量的指标量化，努力将有关措施落到实处。从这一演变过程中，我们可以清晰地看到，中央对房地产的调控也在一步步走向成熟和务实。在《国八条》中只有三处用数字或年份进行了具体的规定，而在《细则》的“十五条”中则有十条之多，是在用数字或年份说话，这就使得政策的执行和监督都有了可以衡量的依据。
　　其次，“稳定住房价格”是房地产市场可持续的必要前提。
　　即使是作为商品的那一部分住宅，也具有与一般商品不一样的特性。在一般的市场，信息较为透明，买方享有先出价的优势，谈判的主动权、主导权往往在消费者手中。而在房地产市场，房地产商不仅掌握第一手信息资料，而且往往通过广告、与媒体合谋、隐藏信息等手段人为制造出一些具有倾向性的信息，误导消费者，以谋取高额利润。在这种信息严重不对称的情况下，先出价优势和价格谈判的主导权都掌握在开发商手里。再加上房地产的不可移动特性，在房地产市场上同类项目只有少数房地产商进行竞争，很容易形成地区寡头垄断的市场格局。在经济持续快速增长的情况下，这一切都很容易导致房地产交易价格高于其均衡价格，并且形成追涨行情，产生局部泡沫。实践证明，政府如果不对住房价格适时进行调控，房地产泡沫破裂危机将不可避免。
　　最后，地方政府职能的转变是实现双重调控目标的重要保证。
　　按用途分，地方政府手里掌握的土地大体可以分为四类：一是非经营性用地(包括工业用地、路桥、公园等市政配套项目用地等)。二是工业用地。三是经济适用房和廉租房用地。四是商业性住宅用地。在这四类土地中，非经营性用地一般占了最大比例，政府不仅不能从中获利，反而要承担全部建设费用。工业用地往往用于招商引资，为了增强吸引力，地方政府通常会倒贴。开发经济适用房和廉租房用地，政府同样难以获得好处。唯一例外的是商业性住宅用地。由于一些地方政府过度依赖开发商业性住宅用地获取财政收入，也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款，房价越上涨对当地财政和融资就越有利。同时，房地产作为经济发展的支柱产业，可以带动很多相关产业的发展，创造更多的GDP，体现地方政府的政绩。在这样的情况下，中央政府无论是打算调控房地产供应结构，还是要抑制过快增长的房价，都与地方政府自身利益相冲突，因而许多调控政策难以落地生根。
　　以《意见》为例，地方政府虽然不会直接对抗中央的决策，但却可能会使用一些变通的办法。比如《意见》第2条规定：“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。”对于这一条，地方政府很可能会保证建筑面积90平方米以下住房面积所占比重达到开发建设总面积的70%，但是也可能会减少或推迟土地的供给。虽然《意见》第6条规定：“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。”但是由于总量没有明确规定，减少土地总量的供应，同样可以达到减少建筑面积90平方米以下住房所需土地的供应。至于谈到“各级城市人民政府要编制年度用地计划，科学确定房地产开发土地供应规模。”，这里也存在很大的不确定性或说弹性空间比较大，就很难界定什么叫做“科学确定”，基于此的土地供应总量也就有说不清的地方，监督难度比较大。如果土地供应量减少，虽然中小型住房比例可能会增大，但是价格却不一定会下降。因此，尽管《意见》出台后，地方政府的腾挪空间大为缩小，但如果他不积极配合，依然还是能在一定程度上削弱新政的效果。